燃气特许经营，也在考验政府的诚信

在建设服务型政府及政府购买公共服务潮流的双重影响下,政府特许经营逐渐成为我国公用事业服务的重要模式。燃气特许经营项目实施期限长，需要政府长期合作与支持，个别政府有时候不按照特许经营的协议履行价格调整承诺，或者一旦政府换届或者负责人变更就可能导致原有的特许经营协议调整或者修改，甚至有的直接违约。在政府特许经营协议中如何应对政府违约，直接影响着政府经营的有序进行。笔者收集并整理了在政府特许经营协议中出现政府违约时应注意的若干问题，与君共勉。

第一
何为政府特许经营协议
政府特许经营协议所指行政机关为实现公共利益或行政目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定了，特许经营协议属于行政协议，如发生纠纷可以提起行政诉讼。

另外，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条之规定，特许经营活动主要包括能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。
第二
政府特许经营协议中政府违约情形
行政机关在政府特许经营协议中居于主导地位，其在政府特许经营协议中的违约表现为：

（一）行政机关擅自变更、解除合同。行政主体在行政合同履行的过程中享有优益权，其中包括单方变更、解除合同权，但行政机关的这一职权是以符合行政目的或公益要求为前提，超过法律界定的范围属于行政权的滥用，即构成行政违约，行政主体应承担行政违约责任。

（二）行政机关对相对方履约监督权的滥用。行政合同中行政机关的行政优益权还包括行政主体对相对方履行合同的监督权，行政主体不适当地使用这一权力，必然会导致相对方权益的损害。

（三）行政机关对违约相对方行政强制的滥用。对于相对方不履行或不适当履行合同义务的行为，行政机关有权采取一定的强制措施制约相对方履行。行政机关对这一职权的滥用表现为：对未违约的相对方采取了行政强制措施或者对违约的相对方实施的行政强制措施不适当。
第三
特许经营协议纠纷中存在的法律问题
（一） 政府特许经营协议案件的司法审查原则
行政案件一般只审查其合法性，不审查其合理性。但是在政府特许经营协议里，行政主体的拘束行政行为特别少，但存在大量的行政行为以契约的方式来行使。政府享有的裁量空间很大，如果仅以审查行政行为的标准来审查政府特许经营协议，则无法充分的保护行政相对人的合法权益。因此特许经营协议纠纷也应对其合理性进行审查。
（二） 政府特许经营协议案件的举证责任
我国行政诉讼法规定，由行政机关承担承担举证责任，但行政合同诉讼不宜由行政机关对其所有合同行为一律负举证责任。《行政诉讼法》将政府特许经营协议纳入行政诉讼受理范围的同时，也明确了原告（行政相对人）的举证责任，“原告可以提供证明行政行为违法的证据”，在“起诉被告不履行法定职责的案件”，“行政赔偿、补偿案件”中，原告应当提供证据。在特许经营合同纠纷中，如果特许经营者认为行政机关存在违约、违法行为，属于行政机关与特许经营者平等行使处分权力的合同行为，应当依据民事诉讼中“谁主张、谁举证”的原则确定举证责任。
（三）行政机关的违约责任
行政机关作为合同一方当事人，不履行或不按约定履行协议，造成向对方的损失或者致使协议难以继续履行的话，应承当违约责任。行政机关承担违约责任的法定方式主要有几种：
1、继续履行
当行政机关不履行、不按约定履行协议只是有瑕疵，不构成根本违约时，相对方可以要求行政机关履行协议，如果行政机关拒绝履行，相对方可以通过行政复议或行政诉讼的方式获得救济，强制其履行。
2、解除协议
在行政机关根本违约，实际履行根本不能或没有意义的情况下，相对方可以要求解除协议。
3、损害赔偿
违约损害赔偿是违约责任的核心，也是具体案件中最集中的争议焦点所在。
（四）行政机关的补偿责任
行政合同区别于普通民事合同最重要的一点在于，作为一方当事人的行政机关在行政合同中享有行政优益权。政府特许经营协议在履行过程中，所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者政府特许经营协议所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者解除已经生效的政府特许经营协议，相对方都不得拒绝。这是法律赋予行政机关的权力，同时也是赋予行政机关的义务。行政机关只要是依法变更、解除协议，对于相对方的损失，所要承担的就是补偿责任。